Face à une décision administrative dont l’exécution immédiate risque de causer un préjudice irréversible, attendre un jugement au fond pendant plusieurs mois n’est pas toujours possible. C’est précisément pour répondre à ces situations que le législateur a créé le juge des référés, véritable juge de l’urgence de la justice administrative. Des litiges du quotidien jusqu’aux contentieux les plus sensibles, comme les référés du Conseil d’État formés contre des décisions d’autorités de régulation telles que l’AMF, cette procédure permet d’obtenir une réponse juridictionnelle en quelques jours, parfois en 48 heures.
Mais que peut réellement ordonner ce juge ? Dans quelles conditions le saisir ? Et quelles sont les limites de ses pouvoirs ? Voici l’essentiel à connaître.
Le juge des référés, un juge de l’urgence au cœur du contentieux administratif
Une réponse au problème d’effectivité de la justice administrative
Le recours devant le juge administratif présente une particularité lourde de conséquences : il n’a pas de caractère suspensif. Autrement dit, une décision administrative contestée continue de s’appliquer pendant toute la durée de l’instance, qui peut durer plusieurs années.
C’est la loi du 30 juin 2000 qui a apporté une réponse décisive à cette préoccupation ancienne d’effectivité de la justice administrative. Elle a considérablement élargi le champ d’action du juge des référés, notamment en créant le référé-liberté et le référé-suspension, qui constituent aujourd’hui les principaux cas de saisine.
Cette activité est devenue considérable : près de 10 % de l’activité contentieuse du Conseil d’État est désormais consacrée aux procédures de référé.
Qui est le juge des référés ?
Le juge des référés n’est pas une juridiction distincte, mais une fonction confiée à des magistrats expérimentés. Sont juges des référés les présidents des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, ainsi que les magistrats qu’ils désignent à cet effet, sous réserve d’une ancienneté minimale de deux ans. Pour les litiges relevant de la compétence du Conseil d’État, ce rôle revient au président de la section du contentieux et aux conseillers d’État qu’il désigne.
Il statue en principe seul, ce qui contribue à la rapidité de la procédure. Toutefois, lorsque la nature de l’affaire le justifie, l’affaire peut être confiée à une formation de trois juges des référés.
Un juge du provisoire, jamais du fond
Deux principes structurent l’office de ce juge :
- Il prend des mesures provisoires : sa décision ne tranche pas définitivement le litige et n’a pas, au principal, l’autorité de la chose jugée.
- Il n’est pas saisi du principal : le juge des référés ne préjuge pas de la solution du litige au fond. Le juge du fond, saisi ultérieurement, reste libre de statuer différemment.
En pratique cependant, une ordonnance de référé peut produire des effets quasi définitifs : si la suspension d’une décision est prononcée et que l’administration renonce à son projet, le litige s’éteint de fait.
Les trois référés d’urgence : suspension, liberté, mesures utiles
Ces trois procédures, prévues aux articles L. 521-1 à L. 521-3 du Code de justice administrative, exigent toutes que le requérant démontre une situation d’urgence.
Le référé-suspension : bloquer l’exécution d’une décision
C’est le référé le plus utilisé. Il permet d’obtenir la suspension de l’exécution d’un acte administratif en attendant le jugement au fond.
Deux conditions cumulatives doivent être réunies : une situation d’urgence, d’une part, et un doute sérieux quant à la légalité de l’acte, d’autre part. Ce mécanisme a remplacé l’ancien sursis à exécution, dont les conditions d’octroi étaient nettement plus restrictives.
Attention à un piège procédural majeur : le référé-suspension n’est pas un recours autonome. Pour être recevable, il doit obligatoirement accompagner un recours au fond, le plus souvent un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la même décision.
C’est cette voie qu’empruntent, par exemple, les dirigeants ou sociétés sanctionnés par une autorité de régulation qui souhaitent geler les effets d’une sanction en attendant que le Conseil d’État se prononce sur sa légalité.
Le référé-liberté : protéger les libertés fondamentales en 48 heures
Le référé-liberté permet d’obtenir du juge toutes les mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle l’administration aurait porté une atteinte grave et manifestement illégale. Sa particularité tient au délai laissé au juge pour statuer : 48 heures maximum.
La jurisprudence a reconnu un large éventail de libertés fondamentales invocables : liberté d’expression, liberté d’aller et venir, liberté d’opinion, droit d’asile, droit de mener une vie familiale normale, droit de propriété, droit au respect de la vie, ou encore libre administration des collectivités territoriales.
Contrairement au référé-suspension, le référé-liberté est autonome : aucun recours au fond n’est exigé. Le juge y dispose aussi d’une gamme de pouvoirs plus large, puisqu’il peut ordonner à l’administration d’agir dans un sens déterminé. En contrepartie, l’urgence y est appréciée de manière bien plus rigoureuse.
Le référé mesures utiles (ou conservatoire)
Ce référé permet de demander au juge toute mesure utile à la sauvegarde de ses droits avant même que l’administration ait pris une décision. Il sert par exemple à obtenir la communication d’un document ou l’expulsion d’un occupant sans titre du domaine public.
Trois conditions cumulatives encadrent cette procédure : la mesure demandée doit être utile, la situation doit être urgente, et la mesure ne doit pas faire obstacle à une décision administrative, sauf péril grave.
Les référés sans condition d’urgence
Trois autres procédures ne nécessitent pas de démontrer l’urgence.
- Le référé-constat : prévu par l’article R. 531-1 du Code de justice administrative, il permet de faire désigner un expert afin de rassembler des éléments en vue d’une action contentieuse ultérieure.
- Le référé-expertise (ou instruction) : il permet de demander une expertise pour faire constater des faits susceptibles de provoquer un litige avec l’administration, à condition de justifier d’un motif légitime.
- Le référé-provision : il permet d’obtenir le versement d’une somme due par l’administration, dès lors que cette créance n’est pas sérieusement contestable.
À ces procédures s’ajoutent les référés propres à la commande publique : le référé précontractuel, exercé avant la conclusion d’un contrat administratif pour sanctionner un manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence, et le référé contractuel, exercé après la signature.
Tableau comparatif des principaux référés administratifs
| Référé | Urgence exigée | Recours au fond obligatoire | Délai de jugement indicatif | Objet principal |
|---|---|---|---|---|
| Référé-suspension (L. 521-1) | Oui | Oui | Quelques semaines | Suspendre un acte administratif |
| Référé-liberté (L. 521-2) | Oui, renforcée | Non | 48 heures | Protéger une liberté fondamentale |
| Référé mesures utiles (L. 521-3) | Oui | Non | Environ un mois | Toute mesure conservatoire utile |
| Référé-constat | Non | Non | Rapide | Faire constater des faits |
| Référé-expertise | Non | Non | Variable | Obtenir une expertise |
| Référé-provision | Non | Non | Variable | Obtenir une avance sur créance |
Comment se déroule une procédure de référé ?
La procédure de référé se distingue nettement du contentieux classique par sa souplesse et sa rapidité.
Un tri à l’entrée. Le juge peut rejeter la demande par ordonnance motivée, sans instruction ni audience, lorsqu’elle ne présente pas de caractère d’urgence, qu’elle est manifestement irrecevable, mal fondée ou étrangère à la compétence de la juridiction administrative. Une requête mal préparée peut donc être écartée en quelques jours.
Une procédure essentiellement orale. Il n’y a pas de conclusions du rapporteur public en référé, et l’audience joue un rôle central. Contrairement au contentieux du fond où l’instruction est close avant l’audience, l’instruction en référé est close au plus tôt à la fin de l’audience, que le juge peut même décider de prolonger de quelques heures ou de quelques jours.
Des voies de recours spécifiques. Les ordonnances de référé-liberté sont susceptibles d’appel devant le Conseil d’État. Pour le référé-suspension, seul un pourvoi en cassation est ouvert. Le juge des référés du Conseil d’État traite ainsi chaque année plusieurs centaines de pourvois dirigés contre les ordonnances des tribunaux administratifs.
Les pouvoirs du juge des référés et leurs limites
Le juge des référés dispose de pouvoirs étendus : suspendre un acte, enjoindre à l’administration d’agir, ordonner une expertise, accorder une provision. Mais son office reste borné par le caractère provisoire de sa mission.
La limite cardinale a été rappelée par le Conseil d’État : le juge des référés ne peut ni prononcer l’annulation d’une décision administrative, ni ordonner une mesure dont les effets seraient en tous points identiques à ceux d’un jugement d’annulation. Annuler reste le monopole du juge du fond.
Par ailleurs, même lorsque les conditions du référé-suspension semblent réunies, le juge peut refuser la suspension lorsqu’elle porterait à l’intérêt général une atteinte d’une particulière gravité.
Trois erreurs fréquentes à éviter
- Saisir le juge des référés sans recours au fond pour un référé-suspension : la requête est irrecevable, et cette irrecevabilité est d’ordre public.
- Invoquer l’urgence sans la caractériser : l’urgence s’apprécie concrètement, au regard de la situation du requérant et des effets de la décision. Une simple gêne ne suffit pas.
- Demander l’annulation de l’acte : le juge des référés ne peut que suspendre, jamais annuler. Une demande mal formulée expose au rejet.
Un rôle devenu central dans la protection des droits
Le juge des référés s’est imposé comme une figure incontournable de la justice administrative. Des décisions marquantes en témoignent : il a par exemple garanti le droit au refus de l’acharnement thérapeutique dans la célèbre affaire Lambert, jugée par le Conseil d’État le 14 février 2014.
Son intervention rapide bénéficie à tous les justiciables : particuliers confrontés à un refus de titre de séjour, entreprises évincées d’un marché public, collectivités territoriales, ou encore acteurs des marchés financiers contestant les décisions de leur régulateur.
En transformant une justice parfois lente en une justice capable de répondre en quelques jours, voire en quelques heures, le juge des référés a profondément renforcé l’effectivité de l’État de droit. Il ne remplace pas le juge du fond, mais il garantit que le temps du procès ne rende pas la justice inutile.
